En el contexto de la Guerra contra las Drogas en México, los centros penitenciarios estatales son espacios en los que grupos delictivos y el Estado se involucran de diversas maneras: disputas, negociaciones e incluso, colaboraciones. El Estado y los actores privados, incluyendo a los grupos de la delincuencia organizada, han manipulado y explotado los centros penitenciarios. Como resultado, dichos centros se han convertido en herramientas de control y represión social más que en sitios que faciliten la reinserción social de las personas privadas de la libertad.
Entre 2010-11 en Tamaulipas, los grupos de la delincuencia organizada orquestaron el escape de al menos 433 internos de centros estatales, lo que les permitió continuar ocupando sus espacios en el control de las plazas. Entre enero y junio de 2010, personal penitenciario del CERESO de Gómez Palacio, Durango permitió la salida de algunos internos del centro penitenciario utilizando vehículos oficiales y armas de cargo para agredir negocios vinculados con Los Zetas en Torreón, Coahuila. En Ciudad Juárez en 2011, los aliados del Cartel de Sinaloa gozaban de tal grado de privilegios en el centro penitenciario municipal, que se les facilitó el contrabando de armas de fuego que se emplearon para masacrar a 17 de sus rivales. En 2012, la masacre en el CERESO de Apodaca arrojó un saldo de 43 fallecidos a manos de un grupo rival.
El presente estudio analiza si la estructura y organización del sistema penitenciario en México durante el periodo 2008-12 permitió la corrupción y la impunidad. Luego, examina la demanda de la corrupción pública en el sistema penitenciario estatal, los límites de la rendición de cuentas interna y la forma en que la privatización ha contribuido a la ingobernabilidad de los penales. Por último, revisa la corrupción desde la oferta de la misma y examina el grado de integración de los penales con las redes macrocriminales.
En cada sección, el estudio considera la evidencia obtenida de expedientes judiciales en relación con incidentes violentos acaecidos en los centros penitenciarios estatales y municipales de las regiones Norte y Noreste1El Sistema Nacional de Seguridad Pública incluyó a Durango y Chihuahua en la Conferencia Noreste del Sistema Penitenciario, aunque ambos pertenecen al norte.; en particular los estados de Chihuahua, Durango, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas entre 2008-12. En paralelo, se da seguimientos a los intereses económicos de actores clave que reformaron, influyeron e incluso se beneficiaron de los sistemas de seguridad pública y penitenciario. En este sentido, el estudio ofrece evidencia contextual para abogados y defensores de derechos humanos de primera línea que laboran en la rendición de cuentas sobre crímenes graves en México.
El manejo de la (in)gobernabilidad
Durante el periodo 2008-12, con el trasfondo de la Guerra contra las Drogas en México y el uso excesivo de la prisión preventiva, el sistema penitenciario nacional dependía ampliamente de los centros penitenciarios estatales y municipales para albergar al flujo de PPLs a nivel federal. Si bien el gobierno mexicano hizo esfuerzos por coordinar y homologar prácticas y protocolos con los gobiernos estatales, no hubo medidas de ejecución, lo que significó que las políticas en última instancia dependían de los gobiernos estatales. Las aportaciones a los estados en forma de subsidios que habrían de invertirse en infraestructura y equipamiento se quedaron cortas y solían ejercerse con poca transparencia o supervisión.
Debido a la carencia material y humana de los penales, los gobiernos estatales buscaron un alivio mediante la privatización de facto, permitiendo que los grupos de poder (es decir, pandillas carcelarias y delincuencia organizada) asumieran funciones públicas2Elena Azaola y Maïssa Hubert, “¿Quién controla las prisiones mexicanas?,” en el Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016, ed. Raúl Benítez Manaut y Sergio Aguayo Quezada (Instituto Belisario Domínguez y Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia A.C., 2016), 91–96.. La corrupción crónica facilitó dichos arreglos. A nivel nacional, la sobrepoblación y la falta de una infraestructura adecuada exacerbaron graves problemas con la separación y clasificación de las PPLs. A menudo, las autoridades penitenciarias las separaban por su afiliación a pandillas a fin de evitar confrontaciones, pero a la larga, esto terminó fortaleciendo la capacidad de organización de los grupos al interior, consolidando así su control sobre las propias cárceles. Con frecuencia, las pandillas terminaron siendo absorbidas o aliadas con los grupos externos de la delincuencia organizada. Lo anterior les dio capacidades de coacción tanto al interiorcomo al exterior de los centros.
A la par, las autoridades federales y estatales buscaron centralizar las actividades de seguridad pública e institucionalizar la militarización de la seguridad pública. A comienzos de 2009, los gobiernos estatales empezaron a comisionar a personal militar en retiro o readscrito a posiciones clave en la administración penitenciaria. Además, las fuerzas federales y de seguridad nacional usualmente reforzaron la seguridad en las instalaciones penitenciarias estatales y municipales. En ocasiones, dichos arreglos difuminaron la responsabilidad por violaciones graves a derechos humanos y por violencia en los penales estatales. El sistema penitenciario mexicano a la larga se convirtió en un eslabón más de la cadena de impunidad, interconectado con las deficiencias y la corrupción en todo el sistema de justicia penal. Lo que es más, frecuentemente la corrupción en el sistema penitenciario estuvo vinculada con otros ilícitos, incluyendo el narcotráfico, las masacres y la trata de personas.
Opacidad y corrupción pública: ¿es la participación privada una solución?
La imputación en 2019 del exsecretario de Seguridad Pública, Genaro García Luna, por delitos contra la salud, reveló el grado de la corrupción en la administración del PAN (2006-12) y la significativa captura criminal de las instituciones y en la estrategia federal de seguridad pública. A la par, los gobiernos de los estados del noreste de México también se vieron involucrados en varios escándalos de corrupción e implicados en violaciones graves a derechos humanos. Durante el periodo 2008-12, el Partido Revolucionario Institucional gobernaba todos esos estados.
La demanda de la corrupción —alimentada por aquellos que pedían sobornos y quienes los
aceptaban— estuvo presente en todos los niveles:
• Corrupción de alto nivel: la captura de presupuestos para contratos públicos, incluyendo irregularidades en la privatización de los centros federales;
• Corrupción de nivel medio: subcontratación de servicios penitenciarios y la puerta giratoria entre la seguridad pública y privada;
• Corrupción de nivel bajo: sobornos crónicos a funcionarios al interior de los penales.
A pesar de la extendida y sistemática naturaleza de las violaciones a derechos humanos en el sistema penitenciario, la rendición de cuentas públicamente frecuentemente estuvo limitada al personal que trabajaba directamente en los penales, en particular los directores y el personal de seguridad; las judicializaciones casi siempre se iniciaban tras el conocimiento público de incidentes violentos. Si bien, se dieron algunas destituciones de funcionarios de alto nivel, rara vez se les fincó responsabilidad penal por los incidentes de violencia y abusos. Lo anterior reforzó la cultura en la cual el personal penitenciario es desechable, lo que a su vez se refleja en la misma actitud sobre las personas privadas de la libertad.
Entre 2008-12, los gobiernos federales y estatales comenzaron a considerar al sector privado formal como parte de la solución: en calidad de contratista y proveedor, como socio en la creación de industrias penitenciarias y en el desarrollo de capacidades y como inversionista en la privación (masiva) de la libertad. Sin embargo, los actores privados operan sin controles de confianza y con poca transparencia y rendición de cuentas. En el CERESO de Apodaca, el testimonio del subdirector, recabado tras la masacre del 2012, dio cuenta sobre la forma en que Los Zetas contrabandeaban sustancias prohibidas al penal a través del proveedor de alimentos del CERESO, denominado Proveedora Salazar, S.A. de C.V., a pesar de ello no parece haberse ejercido acción alguna contra la empresa. Entre 2014-16, Proveedora Salazar continuó la proveeduría a los CERESOS de Nuevo León, habiendo recibido pagos por más de 62 millones de pesos mexicanos3La información consiste en pagos hechos por la Tesorería de NL a los contratistas y proveedores de todos los CERESOS estatales durante el periodo 2014-18, tal y como se detalla en el SIREGOB (Sistema Integral de Recursos Electrónicos Gubernamentales). Información 2014-2018-folio 00159819_Nuevo León contratos, Folio de acceso a la información pública gubernamental 00159819 ante la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado de Nuevo León, octubre 2019.. Otro ejemplo de la falta de supervisión es la contratación de la empresa Protección Urbana, S.A. de C.V. como contratista de los centros estatales de Nuevo León entre 2016-184Ibid.. La empresa no solo estuvo vinculada a irregularidades en la contratación gubernamental sino que uno de sus accionistas fue relacionado con una red más amplia de tráfico de drogas que las autoridades italianas investigaron en 20125La información consiste en pagos hechos por la Tesorería de NL a los contratistas y proveedores de todos los CERESOS estatales durante el periodo 2014-18, tal y como se detalla en el SIREGOB (Sistema Integral de Recursos Electrónicos Gubernamentales). Información 2014-2018-folio 00159819_Nuevo León contratos, Folio de acceso a la información pública gubernamental 00159819 ante la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado de Nuevo León, octubre 2019..
Los centros penitenciarios en el contexto de redes macrocriminales
Entre 2008-12, conforme las pandillas internas se asociaban cada vez más con los grupos de la delincuencia organizada, las instalaciones penitenciarias se convirtieron en centros de actividades delictivas. El control del penal, es decir, el control sobre la vida, el castigo y la muerte al interior6“Sergio Aguayo y Jacobo Dayán, “El Yugo Zeta: Norte de Coahuila, 2010-2011” (Ciudad de México: El Colegio de México, noviembre 2017)., no solo significaba el acceso a una fuente importante de ingreso sino también de reclutas. El control del penal reforzó el control de la plaza y viceversa.
Nuestro análisis sobre los incidentes violentos en los centros penitenciarios de Chihuahua, Durango, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas identifica similitudes en la forma en que los grupos delictivos han explotado el sistema penitenciario. Poderosos grupos han gozado de amplios privilegios al interior del penal, pero también han:
• Controlado el contrabando y los mercados negros (incluyendo un sistema de extorsión);
• Influido en la distribución y separación de PPLs y a veces, hasta en los traslados;12
• Influido en la designación de los funcionarios penitenciarios;
• Controlado el ingreso y egreso al penal de bienes y personas (incluyendo mujeres para la prostitución y víctimas de secuestro); y
• Transformado el penal en una casa de seguridad para el ocultamiento de personas (fugitivos), sustancias ilegales y armas de fuego.
Puesto que representan beneficios operativos importantes para los grupos de la delincuencia organizada, los centros penitenciarios se han vuelto una palanca para librar las guerras por el territorio o para negociar con las autoridades. Junto con otras expresiones de corrupción en el sistema de justicia penal de México, el sistema penitenciario se ha convertido en un eslabón importante en la cadena de impunidad, expandiéndose por las estructuras de la procuración de justicia (policías de investigación, ministerios públicos y juzgados) y la seguridad pública (policía preventiva y demás fuerzas de seguridad).
